Les crédits mis à disposition par les lois de finances doivent être gérés dans le temps conformément à la règle de l'annualité. Cette règle qui prévaut aussi bien en prévision qu'en exécution a une portée contraignante. Néanmoins, la gestion des crédits dans le temps se caractérise par une relative souplesse. D'une part, le temps de l'exécution diffère dans ses modalités de celui de la prévision. D'autre part et surtout, même ouverts pour une année, les crédits n'ont qu'une valeur précaire : dès lors qu'ils s'analysent comme une simple autorisation juridique de dépenser et non comme un droit définitivement acquis par les services, ils sont toujours susceptibles d'être remis en cause. Les crédits ouverts au titre d'un exercice n'emportent en effet qu'une faculté d'utilisation en l'absence d'obligation juridique rendant l'Etat débiteur. Ils ne créent pas un droit définitif sur lequel l'Exécutif ou le Parlement ne pourraient revenir. Il en résulte donc une inévitable précarité des crédits dans le temps puisque ceux-ci peuvent être remis en cause en cours d'exécution. Cette remise en cause est
avant tout utilisée comme instrument de régulation budgétaire.
Une politique de régulation budgétaire est une politique intervenant essentiellement comme une « régulation a posteriori » et dont l'objectif prioritaire est de limiter, ou plus exactement de contenir lors de l'exécution, l'évolution des dépenses et par conséquent le déficit budgétaire.
La régulation des crédits fait l'objet de deux techniques concurremment utilisées par le
ministère des Finances : blocages ou « mises en réserve » (gels) de crédits suivis d'annulations régulières ; reports de crédits. Depuis 1999, une nouvelle forme de régulation budgétaire a été instituée avec la pratique des « contrats de gestion ». Pourquoi la régulation budgétaire apparaît-elle aujourd'hui tout à la fois comme un instrument central de la maîtrise des finances publiques et comme un instrument contestable ?
[...] I : La régulation budgétaire est un phénomène ancien au cœur de la gestion budgétaire (Migaud) : La régulation budgétaire est une pratique ancienne qui a évolué depuis le début des années 1980. La prise de conscience progressive d'un phénomène ancien Ancien (Matthieu Conan donne des exemples remontant aux années 1932-1933) et longtemps récurrents sur la base d'autorisations législatives sous les IIIe et IVe Républiques et, en partie sous la Ve, le phénomène, par les développements qu'il a connu surtout à partir des années 1982-1983 (Fonds de régulation budgétaire) a fait l'objet d'une prise de conscience progressive (Cour des comptes, rapporteurs généraux du budget, auteurs isolés) mais qui aujourd'hui s'est progressivement généralisée. [...]
[...] Les pratiques régulatrices n'ont pas commencé avec les critères de convergence de Maastricht, mais ceux-ci leur ont conféré une légitimité accrue. Dès que les déficits initiaux se sont révélés conséquents (début des années 1980), on a mesuré la nécessité qu'ils ne progressent pas substantiellement en exécution car des motifs purement internes, à commencer par l'argument budgétaire de la charge des intérêts de la dette, militaient en faveur d'un bornage des découverts : déjà en 1983, le seuil des était énoncé par François Mitterrand comme niveau de déficit à ne pas franchir. [...]
[...] La régulation budgétaire devient un instrument relativement encadré avec la loi organique de 2001. Alors que la régulation budgétaire se posait avant tout, pour reprendre l'expression de Matthieu Conan, en terme de légitimité au regard de la pratique d'annulation de crédits, la loi organique du 1er août 2001 réalise un encadrement relatif des annulations de crédits, pour lesquelles elle consacre surtout un droit à l'information préalable du Parlement. Les nouvelles mesures, qui ont été appliquées dès 2002, sont à la fois d'ordre pragmatique et politique. [...]
[...] La régulation peut aussi s'avérer nécessaire à raison simplement de l'impossibilité (voire l'incapacité) d'une prévision exacte des montants de dépenses et de recettes en loi de finances initiales. Ainsi exposée, la régulation apparaît comme largement subie, conséquence nécessaire des moins-values fiscales ou de dépenses imprévues pour lesquelles il convient de trouver une contrepartie. Cette vision est insuffisante. Elle ne doit pas occulter la présence irréductible de chois politiques. Sauf gels ou annulations indifférenciés (pourcentage identique pour les ministères concernés), la régulation ne laisse pas de prise au hasard. Annulation de tel crédit de préférence à tel autre. [...]
[...] Or, si la question de la maîtrise des dépenses publiques se pose, ce pilotage à vue n'est certainement pas la solution adéquate. Bibliographie : Bouvier, Esclassen, Lassale, Finances publiques, 7e édition, Paris, LGDJ Arkwright et alii, Les finances publiques et la réforme budgétaire, La documentation française, col. [...]
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