L’utilité des principes classiques du droit budgétaire et des règles de comptabilité publique

Résumé du document

Selon le dictionnaire Larousse, l'utilité c'est le caractère de quelque chose ou de quelqu'un qui sert à quelque chose. Notre sujet doit donc faire ressortir un ou des caractères des principes classiques et des règles de comptabilité publique d'être au service d'une ou de plusieurs fins.
Qu'entendons nous par principes classiques ? Si classique évoque pour beaucoup l'aboutissement d'une science, d'un art, il est en de même pour la comptabilité publique et le droit budgétaire. Un principe est toujours, selon le dictionnaire Larousse, une connaissance, une règle élémentaire d'une science, d'un art, d'une technique…etc. Pour ce qui est de l'addition des termes principes et classiques, référons nous à d'autres définitions. Certains situent la période des principes classiques du droit budgétaire jusqu'en 1914 d'autres la situent entre 1814 et 1956 . Considérons que pour G. Jeze, son livre paru en 1952-1953 est bien ultérieur à celui de Michel Bottin qui a plus de recul dans ses écrit, mais dans notre travail, nous allons nous tenter de voir que ce qui est vraiment important et crucial dans cette période traversant le XIXe siècle et le début du XXe siècle.
Le droit budgétaire est le droit applicable à l'élaboration du budget, de la création d'un budget et de son suivi.
Une règle est une prescription qui s'impose à quelqu'un, à quelque chose, c'est aussi un principe de conduite, une loi.
La comptabilité publique est la comptabilité de l'Etat, opposée à la comptabilité des entreprises, la comptabilité privée
Maintenant que nous avons expliqué chaque terme du sujet, un point est nécessaire sur le contexte, sur la situation du royaume de France avant la période classique.

Pendant cette période, la notion de budget prend de plus en plus d'importance dans le discours des dirigeants ainsi qu'une tradition administrative et comptable de plus en plus prégnante. Qu'en est–il des origines du budget en France ?
Par un besoin de clarté et de non dispersion, nous allons nous contenir à la période du Moyen Age comme période la plus lointaine à laquelle nous nous référerons. Il n'est pas étonnant de remarquer que c'est, en parallèle de la naissance de la notion d'Etat dans les royaumes d'Europe, et en France en particulier, que la notion de budget apparaît. Certes, elle n'est pas dite ainsi, mais déjà, certaines catégories du peuple du royaume de France avaient la volonté d'avoir un certain droit de regard sur les impôts qui étaient prélevés. Le roi, quand il avait besoin de ressources extraordinaires, faisait appel à « l'impôt général », soit dans tout le royaume, soit dans le domaine exclusif de la royauté. En effet, le roi obtenait déjà des revenus de la part de son fief (banalités), mais aussi de ses vassaux qu'il pouvait à l'occasion solliciter si besoin est (rançon). Ce fut le cas en 1360 quand le « bon roi Jean » fut fait prisonnier pendant la guerre de cent ans qui opposait royaumes de France et royaume d'Angleterre. Cette année là « furent établies des impositions destinées à payer la rançon du roi Jean ». Mais c'étaient des choses qui arrivaient rarement. Le roi devait généralement « négocier » avec les Etats Généraux pour toute levée d'impôt. « Dans la deuxième moitié du XVIe siècle, la royauté convoque les Etats Généraux pour leur demander des subsides. C'est uniquement pour rendre plus facile la perception des taxes et la faire mieux accepter par le pays ». Les rois avaient conscience que pour que toute levée de taxe soit acceptée, il fallait avoir le consentement des trois ordres. Déjà, une sorte de contre-pouvoir naissait. Les Parlements en 1614, sorte de cour de justice où siégeaient les bourgeois des villes, veulent que « l'impôt soit librement voté par les représentants de la nation ». Le roi écoutait les demandes, mais il ne manquera pas de réaffirmer si besoin est que c'est de lui seul que viennent les décisions comme le fera Louis XV au milieu du XVIIIe siècle.
Cependant, dès 1355 les « Etats obtinrent du roi […] qu'ils dirigeraient la levée de l'impôt, surveilleraient l'emploi et l'affectation exclusive « au fait de guerre » » des fonds pour combattre l'ennemi. Une sorte de contrôle de destination des fonds pour lesquels ils étaient préalablement affectés tente de se mettre en place. Mais généralement, faute de véritable système de vérification, et dû à la complexité du système monétaire du Moyen-Âge, cette volonté ne fut souvent suivie d'aucun effet.
Ce n'est qu'en 1791 qu'une innovation majeure apparaît. Même si elle ne fut que de courte durée et difficilement applicable, « la constituante de 1791 pose le principe de l'annualité de l'impôt » Cette annualité de l'impôt découle du principe du consentement à l'impôt qui se trouve dans l'article 14 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 Août 1789 qui dispose que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la qualité, l'assiette, le recouvrement et la durée. ». Les hommes avaient le souci d'avoir un équilibre entre dépenses et recettes. De même, c'est « le gouvernement [qui] dirige les recettes et les dépenses de l'Etat, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres » avec l'article 45 de la constitution du 22 Frimaire an VIII. Mais hélas, toutes ces belles intentions voleront en éclat face à une période révolutionnaire où la désorganisation régnait. La période du Consulat et de l'Empire ne fera pas mieux. La charte de 1814 (octroyée par le roi) ne parle pas de budget, mais le concept est néanmoins dans l'esprit de tous les décisionnaires C'est avec cette époque que les changements s'effectueront.
Que peut-on conclure alors à la lumière de ces informations ? On peut déjà remarquer que c'est le roi qui dans tous les cas décide de la levée de l'impôt. N'oublions pas que le roi a toute puissance sur son royaume et ses sujets mais ce n'est pas un tyran. C'est un élu de Dieu ce qui implique que de toute manière ses ordres ne peuvent être contestés. On constate aussi, au fur à mesure de l'avancement dans le temps et du rapprochement de la Révolution, que des contestations apparaissent au sein des personnes et des organismes dirigeants. Les critiques se font de plus en plus pressantes pour qu'il y ait un « partage » des responsabilités et des pouvoirs et de fait un meilleur contrôle, issues pour beaucoup par le fait que la Monarchie anglaise (Monarchie constitutionnelle) étaient pour les couches « éclairées » de l'époque le modèle de régime gouvernementale le plus approprié. Les influences des Philosophes se font de plus en plus ressentir. La Révolution Française tentera à sa manière de mettre en place des structures budgétaires et comptable plus « modernes » mais ces dernières ne pourront perdurer car le manque de cohérence politique pendant la période révolutionnaire va mener les différents gouvernements à leur perte. Mais c'est aussi une préoccupation centrale qui ressort en ce qui concerne le droit budgétaire et la comptabilité publique. A un moment où les caisses de l'Etat étaient exsangues, comment faire en sorte qu'elles soient mieux gérées sinon par un meilleur contrôle des dépenses Mais attardons-nous sur les cadres administratifs et comptables de la période précédant la Restauration.
Le contrôleur général était l'homme qui dirigeait les finances publiques avant la Révolution. C'était certainement l'homme le plus puissant après le roi. C'est le conseil royal des finances qui arrêtait « l'état de vrai » qui contenait les dépenses et les recettes réellement effectuées en cours d'année. Ce document était par la suite envoyé à la chambre des comptes. Avalisé, les comptes étaient donc lancés. Tout n'a pas fonctionné suivant ce principe. Louis XIV, dans sa volonté de reprendre le pouvoir à quiconque détenait une prérogative royale, avait disgracié son ministre, Fouquet. Il crée alors un « conseil royal des finances » qui dresse « le budget » en décidant des recettes et dépenses appelées « l'état général des finances » . Depuis la disgrâce de Fouquet, le roi était devenu l'ordonnateur principal. Un arrêté du 5 Juin 1787 stipulait que « le conseil royal des finances et doit répartir les fonds publics et doit vérifier les dépenses tous les ans au mois de janvier. ».
Il faut noter que la profession de comptable était détenue par des officiers. Ce genre d'activité était rémunératrice et le contrôle de la trésorerie générale devenait l'objet de toutes les convoitises pour les gouvernements post-révolutionnaire.

Tout au long de l'Ancien régime, le contrôle se fait de plus en plus courant sur les comptes du royaume de France. Le XVIIIe siècle fut certainement la période d'accélération avant les grandes réformes de la période post-napoléonienne.

Revenons à notre sujet. Nous avons brossé le portrait rapide de ce qui se passait sur le plan budgétaire pour les différents gouvernements qui se sont succédés en France, c'est la période qui suit, à partir de la Restauration qui nous intéresse plus. Si la question de l'utilité est posée pour les principes classiques du droit budgétaire et des règles de comptabilité publiques, posons-nous la question du pourquoi ? S'il y a une utilité, c'est donc qu'il y a une période avant et après un acte, une période, un homme etc…
Notre problématique sera la suivante : à quoi ont servi ces principes classiques du droit budgétaire et ces règles de comptabilité publique ? C'est pourquoi nous nous attacherons à voir dans un premier temps ce que sont que les principes classiques pour ensuite nous porter sur les règles de comptabilité publique et voir les questions que posent l'application de ces termes.